地方政府性债务关系国家经济安全，其产生的风险是各级政府风险防控的重点。研究地方政府性债务的数量和变化状况，做好投资平台的运作控制和风险的审计，是实现以审促改、以审促防，促进经济高质量发展的审计目标。审计部门要发挥各自资源优势，助力地方政府债务风险管理工作，并保证各项政策安排得以有效贯彻实施。本文结合近几年审计工作实际，总结分析地方政府债务审计应关注的重点内容和审计实施过程中存在的困难，对审计机关加强地方政府性债务审计提出对策建议。

一、地方政府性债务概述

（一）地方政府性债务的定义

地方政府性债务，是指由地方政府机构和政府创办的基建性企业，为从事基础教育、公益性业务而借入的欠款或者由当地部门进行贷款产生的欠款，包含了当地政府具有偿债职责的欠款、部门具有保证职责的欠款和一系列其他的官方欠款，特别是地方政府投融资平台有限公司的欠款。地方政府具有偿债职责的欠款，是指已确定由当地财政偿付、当地政府履行了直接相关偿债职责的欠款，比如地方政府债券。当地政府具有担保责任的欠款，是指经由当地政府（包含部门和机构）的直接或间接保证，在欠款人无法偿还债务后，由当地政府负担连带清偿责任的欠款。比如各地政府投资平台企业等向民营企业所举借的欠款。其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。虽然根据法律规定，对此类欠款当地政府并没有还款职责，但由于一旦欠款机构发生重大债务风险，当地政府也具有救济职责，所以被纳入当地部门的重要债务范围。

（二）地方政府性债务的现状

1.债务规模。当前，由于经济结构转型压力较大，再加上较长时间的疫情冲击，经济动能仍然有限，甚至下行压力还与日俱增。因此政府必须加强财政投入力度，以保持经济增长在合理区间。不过，财政投入同时也引导了财政增加举债方式和规模，特别是地方财政方面，在中国楼市降温抑制了地方的财政收入时，政府增加举债方式和规模迫不得已。根据财政部提供的数据表明，截止2021年12月末，我国的地方政府外债余额已达到了30.47万亿元。虽然，这个规模仍然被严格限制在了全国人大核定的33.28万亿元上限范围内，但和2016年末的15.32万亿元比较，债务规模几乎已翻倍。2021年1—12月，政府还本总额约为26685亿元，实际付息数额高达9280亿元，其中约2.3万亿本金需借新还旧解决，各地政府财政压力更加巨大。

2.隐形债务。2018年8月，监管部门完成了对隐性债务的统计，要求不能以任何形式新增隐形债务，并堵住地方政府或财政通过各种形式给予城投融资支持的渠道。要在不增加隐形债务的情况下，稳步压减隐形债务规模，积极稳妥化解存量。北京市、上海市、广东省三个金融能力比较强大的省份和直辖市于2018年开启了首批隐形债务的“清零试验”，2022年1月20日，广东省宣告顺利完成“清零”的各项工作。目前，这一试点工作已向陕西、西藏等西部地区扩散。而各地财政正在进一步主动预防化解地方政府财政中隐含的债务风险，并建立预防化解隐形债务经营风险的长效机制。

二、地方政府性债务审计的重点内容

（一）重点关注地方政府举债的合法合规性

国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府举债程序、举债限额等作出了严格限定，在审计实施过程中，应以促进地方政府规范举债为目标，加强对地方政府举债的限额、程序、来源等的审计监督。重点检验地方政府有无突破核定的上限举借债务，对举借债务者有无履行严格的审查程序，报本级人大或其常务委员会的同意，以及各地人民政府有没有违法为公司或个人进行担保、弄虚作假获得贷款、违规向单位职工或社会公众集资、通过BT方式违规举债等增加地方政府隐性债务的情况。同时，要按照规模适度、量力而行的原则，测算地方政府举债规模与当地经济发展和政府财力相适应的情况，严防地方政府过度举债。

（二）重点关注债务资金管理使用情况

审查地方政府是否对债务实行动态监控管理，是否建立健全风险预警及化解机制，加强债务风险管理，是否建立严格的责任追究制度，强化债务管理的领导责任。另外，还应关注债务资金收支是否纳入预算管理，是否按照分类管理的原则做好存量债务和新增债务的管理，重点检查地方财政部门是否根据预算安排、项目建设进度及时拨付资金，有无截留、滞留政府债务资金导致资金长期闲置等效益低下、损失浪费的情况。关注各资金运用单位能否严格地根据审批的计划运用资金，有无任意改变资金用途或挤占资金的情形存在。债券资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，按照这一规定审查地方政府有无违规将债务资金用于经常性支出和楼堂馆所建设等。

（三）重点关注地方政府落实偿债责任情况

检查地方政府与企业之间能否根据“谁借谁还、风险自担”的原则确定还款主体，企业是否将其欠款推给政府部门归还或是将政府部门的欠款转嫁给企业归还；审核对确需地方政府偿付的欠款，地方政府是否编制明确合理的偿债方案并落实还款主体责任，对尚未到期的欠款地方政府是否按时偿还本金支付利息。由于欠款的还本付息资金来源主要与项目工作相应的地方政府性资金以及专项收入有关，要进一步分析项目工作开展情况和取得的效益状况，并审核对国有资本收益等专项资金是否纳入地方政府性资金计划管理，以确保专项资金能够充分达到政府债务的当年还本付息需求，从而防止或解决地方政府债务问题。

三、地方政府性债务及审计工作中存在的主要问题

（一）地方政府性债务存在的问题

近年来，地方财政部门会同发改部门抢抓国家政策机遇，认真研究政策，加强协调联动，在项目谋划储备、审核把关、向上汇报、项目推进、资金管理全过程持续用力，取得了明显成效，对地方经济高质量发展起了重要作用。但从各类检查核查中发现，在项目申报、资金支出、使用管理、债务风险等方面还存在一些不容忽视的问题。主要表现在：

1.项目申报精准度还不高。近年来，国家对地方政府专项债券的相关政策逐年完善，从已申报的项目看，部分县区、市级单位对政策文件的理解还不够透彻，申报项目的精准度不高，还存在与国家发改委规定的投向有偏差、项目收益达不到财政部覆盖倍数1.5倍的要求、项目未经主管部门审批或本年度无法开工、项目产业化程度过高等问题。

2.主管部门作用发挥不够充分。专项债券工作必须成为国家效益突出、民众期待、政府部门迟早要做的重要工作，项目的成熟程度直接影响专项债券的额度争取。但从目前情况看，市县区行业主管部门直接实施的项目很少，绝大部分项目都由国有投融资公司实施。由于主管部门在项目前期评估、长期规划、项目实施方面的相关工作没有完全到位，部分投融资公司出现了盲目上项目、铺摊子的情况。项目主管部门在签订转贷协议、转报资金支付报告时，将时间拖长，一定程度上影响了专项债券资金的拨付和支出进度。

3.债券资金使用还不规范。通过近几年审计发现，债券资金还存在进展缓慢，以拨代支，用于归还以前年度项目垫付资金、未对专项债券资金专账核算，与项目其他资金混用，违规用于不在项目可研设计范围的项目，用于经常性支出、随意调整项目不报批等诸多问题，暴露出部分项目单位在债券资金使用管理中还存在漏洞。

4.地方政府债务风险逐年增加。近年来，政府积极争取地方政府专项债券资金，在支持重点项目建设的同时，也增加了政府法定债务规模。一些地方政府法定债务逐年增加，法定债务率持续上升，有些县区已经超过风险警戒线，也对专项债券的争取产生了影响。

5.隐形债务的方式更加隐蔽。审计发现，由于资金不到位，有些机关事业单位项目完工后长达几年不结算，拖欠施工单位的工程款，每年通过政府发行一般债券偿还。面对检查时，以项目未结算为借口，不计入政府债务，实际这是一种政府隐形债务新的形式，隐蔽性更强。

（二）债务审计工作中存在的问题

1.债务风险状况难以准确判断。按照现行规定，除2015年前形成的存量债务外，新增债务除担保法等法律允许的担保债务外，地方政府不得再发生隐形债务。由于部分地方政府为筹集项目投资资金、偿还置换债务范围以外的债务本息而违规或变相举借债务，再加上政府近年来推行的地方财政与社会资金联合、地方政府直接购买公共服务等模式，虽然这些投资方式形成的债务都不纳入政府性债务管理，但这些投资方式可能会形成中长期财政支出责任，并最终要求地方财政履行偿债责任，需要承担多少偿还责任等都具有不确定性，这就给审计人员摸清地方政府债务规模及其结构、准确判断地方政府债务风险状况增加了一定难度。

2.审计人员综合水平亟待提高。实施地方政府性债务审计过程中，由于涉及金融、政府投资、财政、经济等多个领域，所涉及的国家政策法规比较复杂，要求审计人员具备较高的综合水平以保证债务审计工作的力度和深度。要实现通过审计揭示债务管理中存在的体制机制的缺陷和漏洞、并提出具有针对性的审计建议的审计目标，就需要审计人员具有较深厚的金融学、财政学等学科知识，并能融合运用，审计人员的综合水平亟待提高。

3.审计力度有待加强。目前，大部分的地方审计部门仅在财政预算执行审计工作中将地方政府性债务作为其中一个审计事项进行审计，审查时也仅仅停留在摸清地方政府的债务数量、发现地方政府部门违法或违规举债情况的角度上，并没有对地方政府性债务进行专门审核，审计的力度和深度有待加强。

四、加强地方政府性债务审计工作的建议

（一）研究政策先行，打下工作基础

认真研究地方政府性债务监管的有关政策法规，做到了解政策法规特点，领悟政策目标，把准政策走向；及时查阅有关统计资料，认真调研分析政府债务使用状况，做到正确锁定审核要点，并科学合理地提出各项工作方法；认真调研剖析以前年度的审核成果，核查过去年度审计查出问题整改情况，分析以往管理工作中的盲点与不足，并提出进一步完善建议，以达到集思广益，为提高审计质量打下坚实的基础。

（二）明晰法律职责，依法规范免责

审计中关注政府是否严格贯彻落实中央“三个区分开来”的精神和规定，既要积极查办违法违规行为，按照“谁举债谁负责、谁融资谁负责”的方式增强企业社会责任心，从严防治举债的乱象，又要明晰政策界限，明晰法律规范免责的边界，努力消除对地方财政、银行合法规范操作的不合理顾虑，保护干部干事创业的积极性。

（三）合理配置资源，加强审计监督

各地政府审计部门要切实提升审计资源配置质量，将地方政府的债务问题列入审计经常监管范畴，进一步提高对债务审查的力度和深度。除了在财政预算执行审计中加大债务审计的工作之外，还需要进行地方政府性债务审计专项研究，才能更准确了解地方政府性债务的结构，并进一步发现其隐藏的问题隐患，从而及时地发现体制机制上的重大问题，促进完善地方政府性债务管理。

（四）完善队伍建设，重视成果运用

审计部门应重视提高培训，并积极吸纳复合型的专业人才，强化审计人员关于地方政府性外债有关政策法规及审计已取得的实践经验的培训力度。同时，还要重视对审计成果的分析运用，加大对政府违法违规举债情况的问责力度，要把政府性债务管理状况作为对领导干部政绩考评的关键指标。