我们平常所说的社会福利，首先，是指以人的健康和幸福为主要内容的美好生活状态，在这样的情境下，没有收入风险，物质和精神的合理需求都能通过社会机制得到满足和提升；其次，国家通过制度安排使得上述状态成为现实，形成社会福利制度。由于现代社会福利制度的建立与不断完善，工业革命后人类持续增加的物质与精神财富创造能力，找到了对接人们不断增长的美好生活需要的通道。改革开放40年来，我国已建成了能保障国民基本健康和幸福的社会福利制度，但随着社会主要矛盾的转化，新时代中国特色社会福利制度将从解决基本民生保障问题向满足人民群众不断增长的美好生活需要转型。

进入工业化社会后，人的美好生活需要在个人的物质体验层面得到进一步的解放，社会对于个人美好生活需要的满足首次超过个体努力的重要性，每个人的美好生活需要同一切人的美好生活需要已内在地联结于一体。概而言之，在传统社会里，“小国寡民”可以封闭起来过“甘其食，美其服，安其居，乐其俗”的生活，但这种自然幸福状态因人的交往扩大而变得内在不可能。特别是随着资本主义生产而来的全球化进程开启，各民族国家之间再也无法“邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死不相往来”，率先进入新文明时代的民族国家所展现出来的生产和生活样态，总是会给落后国家及其人民带来新的美好生活想象，因而每个人以及整个民族很容易就产生新的需要。同传统社会不同的是，这些新需要已经不可能仅通过个体或小群体(如家庭、家族或村落)的自身努力而得到满足，只有在社会整体进步乃至社会的组织方式发展到高度制度化形态之后，才有可能。在这样的关联条件下，社会福利制度的特别重要性就显现出来。

“一般来说，社会福利制度指为促进人类幸福、疗救社会病态的慈善活动或者政府行为”[1]。到目前为止，古今中外所有社会福利制度都是为了解决社会问题而制定的。比如，古代中国的“义仓”制度，近代欧洲的济贫法，俾斯麦为化解工人阶级反抗斗争在德国实施的社会保险项目，以及福利国家模式，都属于这个层次。通过梳理现代社会福利制度形成与发展的脉络，我们可以清晰地看到，资本主义制度设立社会保障系统来应对社会问题的明确意图。从英国开始的将社会福利全面制度化的做法，初衷即出于资本主义制度本身的安全性，在贫富分化加剧的趋势下，无产阶级的贫困化不仅使这个人口比例占绝大多数的阶级无法通过自身的努力来应对生存风险，他们必然会通过社会抗争来捍卫生存权，进而转化为资产阶级的统治风险(剥削风险)。但是，社会福利的制度化产供机制一经启动，现代社会的平等、幸福等价值理念便耦合其中，人对美好生活的新需要也进入了制度设计的问题域里。说到这里我们不难发现，人的美好生活需要在社会福利制度建立过程中，起的是内在的促进作用。相对于没有收入保障的匮乏状态而言，获得收入安全就是处于贫困化情境中的无产阶级最为迫切的美好生活需要。正是这一需要，直接推动无产阶级反抗统治者的斗争，并最终传导为资产阶级建立社会安全网的制度革命。

社会福利制度初创时期，人们对美好生活的社会福利需要，还只是基于当时的经验和处境而提出的。从发展性角度看，符合美好生活需要的社会福利状态有两个递进层次：第一层次即是人所期望的免予匮乏的生存状态；第二层次是人的社会机会呈最大化获得形态，发展潜能被持续挖掘。对于民族国家来说，实现第一层次社会福利状态的制度安排任务，是解决现存的问题，消除眼前的困扰，建立应对社会风险的行动机制，目标是社会问题得到有效控制；针对第二层次社会福利状态的制度安排任务，主要是充分回应社会成员的发展需要，优化已有的行动方式和社会机制，目标是建立不断满足美好生活需要的发展型社会福利制度。在为实现第一层次福利状态所做的努力中，社会福利制度主要有三大制度安排内容：其一，建立收入安全保障体系，重点是消除市场经济的社会负效应。市场追求自然有序，政府一般只相信制约才有序，因此社会保障主要是通过立法方式建立的社会保险和社会救助体系。其二，构建就业、教育、住房、健康等社会事业保障体系，政府主要通过社会政策建立调节系统和通过社会服务建立引导系统。其三，建立基本公共服务体系，在公共卫生和国民健康、养老、儿童保护等方面，让有正当需要的公民获得相应服务。

在福利国家模式下，社会福利项目设置精细且高度制度化，社会福利状态达到资本主义所能提供的最大限度。从表面上看，发展中国家人民向往的美好生活，在瑞典这样的福利国家已经实现了，但是在本质上，不论哪种模式的福利国家都还只是满足了第一层次社会福利状态的美好生活需要。从20世纪70年代末开始，福利国家遭遇普遍的制度运行与发展困境，很多研究者认为是源于提供的社会福利过量了，超过政府和市场所能承受的度。其实，福利供应难以为继乃至与之关联的政府失灵，都只是表面现象而已。福利国家的危机，实质是这些国家的人民不断增长的美好生活需要已经超越第一层次社会福利状态，但社会福利制度却没有响应。如果能及时调整制度安排的结构，不再局限在解决社会问题的制度惯性上，而是着眼于跟进国民的美好生活新需要来设置新的社会福利项目，那么，福利国家还有可能重现生机。对于这个道理，“第三条道路”理论家安东尼·吉登斯所提出的构建“社会投资型国家”的理念，倒是有几分接近。在普遍右倾的政治氛围里，福利国家的改革者可能提出“超越左与右”的设想，但绝不可能进行超越资本主义制度的思考。正如帕尔默所说：“福利国家基本上是且仍将会是控制人民的一种政治策略，它的目的不是为他们生产更大的福利，而是把他们当作政治选民来操纵，福利国家是古老的‘主子’和‘门客’关系的一个新版本。它操纵的不仅仅是人口中较为贫困的部分，而是每一个人。”[2]资本主义国家的本质决定了它的任何制度安排都是为了维护资产阶级统治秩序的稳定，因此，相应的社会福利制度只有资产阶级立场，不可能根本响应普通民众对美好生活的追求。

改革开放40年来建构中国特色社会福利制度的实践，是一个不断满足人民群众对美好生活需要的过程。当然，也还只是处于满足第一层次社会福利状态需要的水平上。与福利国家具有本质不同的是，我国建立和完善社会福利制度，完全是基于人民立场而展开的。因此，中国特色社会福利制度，一方面，在努力完成解决社会问题的第一层次任务；另一方面，已经对人民的第二层次美好生活需求做出初步回应。这就是新时代中国特色社会主义的社会福利制度所拥有的最大优势。

(一)以建立收入安全保障网为重点的改革路径

改革开放前，我国的社会福利制度从属于计划经济体制，并呈现非常典型的城乡二元结构特征。生活在城市的群体享有相对完善的国家福利，有“单位人”身份后，本人及其家属即可得到“从摇篮到坟墓”的福利照顾；相比之下，农村人口的社会福利极其薄弱，除了少数优抚对象由民政福利支持，所建立的合作医疗制度和“五保”制度都要靠集体经济来支撑。客观地说，计划经济时代，我国社会福利事业就没有全面的制度安排。改革开放后，与经济体制的市场化改革路径一致，社会福利制度经历一个计划经济型福利模式溃败与新社会福利制度试验性成长的痛苦过程。一方面，国家—单位供应的城市社会福利随着企业改制而迅速衰弱，“单位人”转变为“社会人”，意味着很多人失去了收入保障；农村改革也使得农民进入了社会福利空白期，“文化大革命”时期在大部分农村即已名存实亡的合作医疗和“五保”制度，随着联产承包责任制的实施，已经形同虚设。另一方面，市场化改革带来的社会问题促使我国政府开始尝试建立新的社会保障项目，以应对范围不断扩大的城市居民的收入安全问题。由于公共资源薄弱和认识不足，这种个别化和局部化的“补缺性”试验起步艰难，并且在不平衡发展的影响下，逐渐衍生出制度碎片化的新矛盾。即便如此，我国的社会福利制度还是开始了面向现代社会的转型过程。

从20世纪90年代中期起，国家终于意识到现代社会福利制度对于社会发展的重要性，建立中国特色社会保障制度成为国家总体发展战略中的重要内容。我们没有用西方发达国家普遍使用的社会福利(social welfare)概念，而选择社会保障(social security)这个名称，既源于当时面临的解决收入安全问题的紧迫任务，也有突出国家责任的考量。社会主要矛盾处于“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”的条件下，我们先建立以社会保险制度为核心的社会保障体系，实质上也是在满足那个时代人民群众的初级层次美好生活需要。到21世纪初，中国特色社会保障体系已基本成型，在“保基本、广覆盖”的原则下不断优化，并于2012年实现了社会保障和社会福利的制度全覆盖[3]，人民群众的收入安全因之得到了总体保障，进而产生“奔小康”和全面建设社会主义现代化国家的新目标。从社会福利状态视角看，新时代我国人民的美好生活需要，已经达到第二层次，但我国社会福利制度的满足能力显然未能及时跟进。

(二)结构性失衡与供应不充分对美好生活的影响

随着中国特色社会主义进入新时代，我们不但深刻认识到社会主要矛盾已发生根本性转化，而且正将解决新的社会主要矛盾作为原则和方法，开始对改革开放40年的实践进行反思与自检。“不平衡不充分的发展”所涉及的实践层面有很多，社会福利制度无疑是其中较为重要的，它对应的实践任务几乎就是全部民生主题。但是，这一制度体系还存在制度分割、权责不清、多层次缺失以及供给短板等问题，地区利益、群体利益格局甚至呈现出一定程度的固化现象，直接制约着整个社会保障制度的健康发展[4]。这种状况与党的十九大报告提出的目标，即“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”[5]，还有很大差距；与人民群众不断增长的对美好生活的社会福利需要，更难匹配。

当前，我国社会福利制度的不平衡发展，突出地体现在结构性失衡上。第一，社会福利制度的项目发展不平衡。社会福利除了提供物质帮助，还包括向对象提供所需要的服务[1]。但是，在现行的社会保障体系下，社会保险项目较为成熟，而涉及公共卫生、养老服务、儿童服务等内容的基本公共服务还是非常薄弱。第二，不同人口享有的社会福利质量不平衡。表现之一是区域性结构不平衡。在经济实力较好的省份和城市，养老和公共卫生服务水平正在大幅提高，也可以提供较高水平的基础教育，住房保障能力相对更强，但欠发达地区的相关公共服务能力还是严重不足。表现之二是群体性结构不平衡。21世纪初，我国社会保险是一个碎片化的状态，形成由职业和户籍等区别出的社会保险待遇和社会服务可获得性差异。在全国统筹与并轨社会保险、基本公共服务均等化的改革趋势下，这种差异虽然有望缩小，但短期内无法完全达到目的。特别是在基本公共服务方面，城乡居民之间的发展鸿沟非常明显，城市中的非户籍人口也还是难以获得平等的市民待遇。第三，社会福利多元供应主体发展不平衡。从20世纪80年代开始，西方国家的社会福利制度正在走出政府万能的藩篱，“结社革命”的发生使得民众能够获得社会组织提供的更多福利服务，市场化福利产供渠道也给予人们更多的选择。尽管国务院于2000年就发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》(国办发〔2000〕19号)，但到目前为止，我国社会力量举办福利事业的积极性还是不高，社会福利事业并没有形成多元共治的局面。

当前，我国社会福利制度的不充分发展，突出地表现为社会福利资源开发利用不足。在经济领域，释放抑或约束市配置资源的能力，是关系到某一政府能否发展好经济的能力建设问题。而在民生领域，资源需要通过社会化机制才能得到真正有效配置，政府如果揽责过多、包办过多或控制过严，社会福利状态的实现程度就会大打折扣。这个结论已经在福利国家危机中得到证实。由于福利需求有刚性递增的特点，当政府可能利用的公共资源达到极限之后，福利国家原本应当实施分责策略，把民众的新福利需求转移链接到社会化产供空间里，但大多数西欧福利国家还是按照惯性实施全能政府方案。也正是由于福利国家体制下的政府过于全能，不断叠加的责任反而差点把自身压垮。现在，我国的社会福利制度虽然与福利国家具有很大的不同，但就政府揽责过多而言却有些相似。在建立社会保障体系的整个过程中，国家接管了过多的责任(包括道德的、政治的和经济的)，社区和企业二者的卸责动机明显，传统家庭在现代生产与生活的冲击下尚未做好功能调适，如此形成过于依赖政府“兜底承诺”的惯性。在这种机制下，民间力量找不到进入通道，市场也很难指示福利产供的盈利机会，所以二者都没有形成积极性。这是在制度完善进程中存在的主要障碍。从社会层面看，与传统乡村生活方式解体和城市居住空间大变化同步而来的，是传统社会互动网络的衰败进程。现代公民社会所需要的“结社”运动，在我国却开展得缓慢而低效，社会组织和志愿力量迟迟无法全面进入由上述变化形成的社会福利空间。而从福利国家改革提供的有效经验中可发现，充分的社会性互助和志愿活动，恰恰是当代社会福利制度健康发展所能依赖的最重要资源。

上述不平衡不充分发展的表现，既影响社会福利制度本身的功能发挥和可持续生长性，也在一定程度上限制人民群众对美好生活的想象力。现行社会保障体系编织的安全保障网，在某种程度上让城乡居民形成收入安全保障的相对固定模式和建构幸福感的相对固定渠道。在权利关系制度化程度不高的社会里，民众的美好生活需要取向，容易产生人情依赖和权力依赖两种情形。比如，我们会肯定某个人“朋友资源多”，其实潜藏的好处就是有可能满足自己美好生活需要的福利可获得性资源多，这叫社会福利的人情路径依赖；无论是政治权还是经济权，都有可能给人带来社会福利，所以权力依赖现象也很普遍。正处于社会关系网从传统转向现代过程中的中国百姓，从这两种依赖中挣脱出来后，极可能对刚建立的社会保障网产生新的依赖。

解决社会福利制度不平衡不充分发展的问题，需要着眼于全面提升人民群众的社会福利状态，摒弃传统社会保障的狭隘思路，建立有效满足美好生活需要的新型社会福利体制。这些任务，正在推动中国特色社会福利制度的新时代转型。

(一)结构上从政府主导型转向社会合作型

在传统中国，影响人们获得生活资料的平台依次为“社群(宗族)—官府—市场”，其中，社群的影响最大，几乎是决定性的；市场力量则微乎其微。中华人民共和国确立社会主义制度后，由于国家对生产和生活资源的垄断，上述依赖的强弱关系顺序转变为“政府—社群—市场”，市场的作用仍然极小，但社群的功能还是不可或缺，通过人情化的互助机制，各种生活资源能够以应急为第一原则进行有效转移。改革开放后计划型社会福利体制溃败时期，城乡社群对于应对生活资料匮乏问题起到十分重要的作用；但当市场经济体制改革深入推进后，政府提供的社会保障项目逐渐解决了由此带来的收入安全问题，而传统社群纽带又断裂了，熟人社会那种相互帮扶性的社会福利网络在城市化进程中逐渐解体。于是，出现了社会保障体系不断完善但社会化福利产供功能越来越弱的同步现象。

如前文所述，从社会福利状态的制度提升角度看，我国现行社会保障体系已经拥有强大的第一层次保障功能，但这种功能越是扩展，越是说明社会福利制度存在结构性问题。福利国家改革经验和新时代我国社会主要矛盾变化，都在强调这样一个事实：片面依赖政府力量来提供社会福利，既存在政府角色定位本身带来的发展性矛盾，也无法满足人民对美好生活的新需要。由于新时代美好生活需要呈现多元化特征，人所向往的福利状态也处于超越收入安全要求向第二层次跃升的过程中，人们普遍追求更多的个性化发展可能性和自我实现机会，作为公共利益代言者的政府，不可能通过制度安排来无限满足这些要求。这种新福利空间，只能由社会化力量来充实。因此，中国特色社会福利制度必须形成多元治理的新格局，促进企业、社会组织和个人共同参与福利生产与供应，才能找到制度与需要之间的新平衡。

在当下社会保障体系中，多元共治机制已经有了初步的发动。市场力量为收入安全保障和社会服务所做贡献正在逐渐增加，比如，个人储蓄性养老保险和商业养老保险正在成为养老保障的“第三支柱”，养老服务领域已经有一批企业在运营独立养老机构和提供社区嵌入式服务；社会组织参与基本公共服务，近年来已经在量和质两个方面有了较大提升；提供个人服务的社区志愿活动也越来越多。但是，与家庭结构、社区生活方式和社会关系网不断变化的趋势相比，非政府力量提供的社会福利还远远跟不上人民日益增长的美好生活需要。针对这种形态的发展不平衡不充分问题，政府要转变社会福利发展观念，在完善社会保障体系的同时，为其他主体参与社会服务提供政策支持，放开社会服务类社会组织的准入限制，建立志愿服务的社会生产机制。总之，政府必须顺应人民对新福利状态的需要，强化基本保障责任，放大社会化福利产供空间，创建社会化合作共治的新型社会福利结构形态。

(二)功能上从风险治理型转向创造美好生活型

现代社会福利制度发展至今，不论是福利国家的成熟形态，还是我们这种兼具社会主义制度优势和中国特色的半成熟形态，都只是以解决社会问题为主要任务的风险治理型模式。以全民性收入安全为基础目标，通过强制性社会保险和政策性社会服务，确保所有人能够获得“底线公平”式的生存条件，最终目标是消除社会风险。不同的是，福利国家所守护的公平底线可能更高一些，对于社会风险因素及其治理方式处理得更精细一些，但绝大多数福利项目依然还是属于风险治理这个范围内。不可否认，中国特色社会保障体系也带有较强的风险治理特征，从为解决医疗、养老、失业等社会问题设置社会保险项目，到为解决老龄养护、公共卫生和健康等问题设置的基本公共服务项目，都属于社会问题倒逼而成的制度安排。

虽然社会安全网已经基本织就，但由于人民群众对美好生活的需要持续增长，现行社会保障体系的目标定位和社会政策功能又显得逐渐滞后了。也就是说，在得到收入安全保障后，人民需要更好的社会福利状态来满足对美好生活的追求。因此，社会福利制度必须进行前瞻性的功能调适，跟进精神文化、发展机会、个性自由等方面的新诉求，建立公平和可持续的全面发展促进机制。具体到全面建设小康社会的过程中,必须发展面向全体国民同时又涵盖社会生活基本领域的社会政策和制度[6]。这种转向，不能弱化原有的“保基本”性社会保障功能，而要在此基础上侧重于发展非经济援助型功能。比如，设立具有维护心理健康、引导社区文化重建、指导职业发展、创建老年社区等功能的福利项目，把解决新的社会问题同拓展群众生活空间结合在一起。也就是说，要将社会福利制度的功能从以保障生活为主，转向提供社会服务为主，真正实现社会福利制度提升人民福祉的初衷。

(三)模式上由社会保障型转变为社会福利型

“社会保障在国际社会政策研究中有相对固定的、通行的含义，指由国家或由立法保证的、旨在增加收入安全的制度安排”[1]。改革开放40年来，中国社会保障体系建设主要围绕人民群众的收入安全这条主线做文章，政府的理念、政策和职能调整，也主要是为了“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[5]。相应的，因其在改革领域和民生日常中的制度重要性，社会保障也成为我国社会科学话语体系和民间交流中的核心概念。这样，在社会保障的政策框架、政府职能和公共语境等三方共同作用下，以立法性强制和社会政策为主导，我们建构了一个体现民生原则的国家保障体系。但如上所论，“社会保障”概念已明显不合时宜了。“在以人民为中心的发展取向构成推进社会保障体系建设新的时代背景下，社会保障不仅关乎基本民生的保障，更是满足城乡居民对美好生活的需要和维系全体人民走向共同富裕的重大制度安排”[4]。郑功成先生的这句话，试图用“保障”来覆盖“福利”必要性，但基本词义和国际通行的制度内涵，都会让这种“覆盖”变得非常勉强。在理论上，这一名称并不能合理地把教育事业和基本公共服务等内容包含起来；在实践上，社会福利制度对应于提升人民的社会福利状态；在进程中，以收入安全为主体的满足感远远不能代替美好生活为指向的福祉意义。所以，与其别别扭扭地沿用一个需要再三解释的名称，还不如名实相符地使“概念—理论—实践”等三者高度一致起来。

更为重要的是，新时代中国需要能持续响应人民不断增长的美好生活需要的社会福利制度。长期以来，社会福利在我国有“小福利”和“大福利”之分，前者指社会保障体系中一个分支项目，后者就是本文所论的社会福利制度。在目前的理论与实践中，无论从推进国家治理体系现代化还是提升社会福利状态看，我国社会保障体系正遭遇发展瓶颈。十三届全国人大一次会议通过的国家机构改革方案有一个重要特点，即大幅扩展国家机构提供“大福利”的职能。我们可以看到，国务院还存在人力资源和社会保障部，但其并不行使全部社会保障(即现行概念意义下的“大福利”)职能，民政部、国家卫生健康委员会、农业农村部、退役军人事务部以及国家医疗保障局，都承担了供应“大福利”中的部分职责。所以，继续使用“社会保障”来指称“大福利”范围的制度体系，将会带来更多的理论甚至实践上的困惑，造成不必要的混乱。在实践领域，由社会保障概念决定的相应思想观念和政策过程，也在将我们的民生事业限制于社会安全保障的框架内。党的十九大报告在“提高保障和改善民生水平”部分指出，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人民健康和医疗卫生水平大幅提高，保障性住房建设稳步推进”“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题”。这些论述已经将社会保障同就业、教育、居住、养老等社会福利问题整合起来，充分表明了国家正在将社会保障模式转换为社会福利模式的民生发展战略意图。

参考文献：

[1] 尚晓援.“社会福利”与“社会保障”再认识[J].中国社会科学,2001,(3):113-121.

[2][美]汤姆·戈·帕尔默.福利国家之后[M].熊越，等，译.海口：海南出版社，2017：56-57.

[3] 景天魁,等.普遍整合的福利体系[M].北京：中国社会科学出版社，2014：3.

[4]郑功成.全面理解党的十九大报告与中国特色社会保障体系建设[J].国家行政学院学报,2017,(6):8-17.

[5]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)[N].人民日报,2017-10-28.

[6]王思斌.我国适度普惠型社会福利制度的建构[J].北京大学学报：哲学社会科学版,2009,(3):58-65.